聊聊十年前那场震撼整个交通系统的改革……

当前,全国交通运输系统的机构改革、承担行政职能事业单位改革、综合行政执法改革如火如荼。

  如此大规模、深层次的改革,不禁让人想起了10年前那场对全社会、尤其对交通系统影响深远的改革——交通税费改革。

  那场改革先是叫“交通和车辆税费改革”,后来又称为“成品油价格和税费改革”,但对交通人记忆最深的还是与交通关系最密切的内容。称为“交通税费改革”更为合适。

  

  两场改革,都关系到体制机制改革,涉及到机构调整、职能划转、人员安置。

  回顾那场交通税费改革,对当前的改革也有点启发。  

 

内容

  2008年12月18日,就在纪念改革开放30周年之际,国务院印发了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号)。

  改革的目的是为了建立完善的成品油价格形成机制和规范的交通税费制度,促进节能减排和结构调整,公平负担,依法筹措交通基础设施维护和建设资金。

  

  这场改革涉及交通行业的主要内容是:

  取消公路养路费等六项收费。公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费,自2009年1月1日零时起全部取消。

  逐步有序取消政府还贷二级公路收费。实施方案由国家发改委会同交通运输部、财政部制订,报国务院批准后实施。具体由各省负责。

  提高现行成品油消费税单位税额。不再新设立燃油税。成品油消费税属于中央税,由国家税务局在生产环节统一征收。计征方式实行从量定额计征,价内征收。

  新增成品油消费税收入的分配。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方,按以下顺序分配:一是替代公路养路费等六项收费的支出;二是补助各地取消政府还贷二级公路收费;三是对种粮农民增加补贴、对部分困难群体和公益性行业补贴;四是增量资金按照各地燃油消耗量、交通设施当量里程等因素进行分配。

  妥善安置交通收费征稽人员。锁定改革涉及的征稽收费人员数量,防止突击进人。按照转岗不下岗、待安置期间级别不变、合规合理的待遇不变的总体要求,由省级人民政府负总责,多渠道安置。其中对公路养路费征稽人员的安置渠道包括:行业内部转岗、税务部门接收、地方政府统筹。 

经过

  交通税费改革从酝酿到付诸实施历时10多年。

  改革的主要内容,是针对公路养路费征管体制的,也就是公路养路费“费改税”。

  

  公路“三分建七分养”。公路养护需要稳定、巨额的资金来源。

  长期以来,公路养护经费根据使用公路的车辆的车型制定标准,定期向车主征收。这就是“养路费”。

  其实,不仅是公路养护,公路管理经费也来自养路费。养路费中还要提取一定比例弥补公安交警经费、水利建设基金。

  

  公路养路费是开征最早的规费。一般说起来,公路养路费征管的法律依据是1987年《中华人民共和国公路管理条例》。

  建国初的1950年,交通部就制定了《公路养路费征收暂行办法(草案)》;到1979年,国家计委、财政部、交通部、中国人民银行联合发布《公路养路费征收和使用的规定》。

  其实这种行政收费方式堪称“古老”。在笔者居住地,早在1939年就开始征收汽车养路费及工程改善费。

  因为公路养路费属于省级政府性财政基金,各地还先后制定了养路费征管的地方性法规、政府规章。公路养路费等交通规费征管是交通部门重要职能。

  改革开放后我国开始进入“汽车社会”。“养路费”被认为不适应经济社会发展。开征“燃油税”、按燃油量征税筹集养护资金的呼声也在上世纪90年代初就出现。

  1997年的《公路法》,明确在燃油附加费征收办法施行前,仍实行现行的公路养路费征收办法。这就以法律形式确定了公路稽征工作

  但在1999年10月通过的《公路法》修正案,明确“国家以征税方式筹集公路养护资金,具体实施方案和步骤由国务院制定”。

  2000年10月,国务院以国发〔2000〕34号文批转财政部、国家计委等十二部门制定的《交通和车辆税费改革实施方案》。

  《方案》决定开征车辆购置税取代车辆购置附加费;开征燃油税取代公路养路费等交通规费。同时取消不合法和不合理的收费项目,降低不合理的收费标准

  2001年1月1日起车购税如期开征,暂由国税部门委托交通部门的车购办受代征。

  但燃油税就胎死腹中。由于国际油价高企,开征燃油税将加重社会负担,明显不合时宜。直到国发〔2008〕37号文最后决定不设燃油税。  

  进入2008年,国际金融危机蔓延,国际市场油价大幅下跌。国内成品油价格出现足够的下调空间。“费改税”迎来了难得的窗口期。这年11月,国务院成立14个部委组成的成品油价税费改革部际协调小组推进此项改革。 

  在国务院决定实施成品油税费改革前,交通部门坚持按原有规定征收公路养路费,筹集公路养护资金。

  然而此期间,因为1999年公路法修正案关于“以征税方式筹集公路养护资金”的规定,引发了社会上对养路费征收合法性的质疑。正常的征管秩序受到冲击,养路费征收环境日趋恶化。 

成效

  交通税费改革工作持续了较长时间,取得了明显成效。改革预期目标顺利实现。

  由于油价水平低,提高消费税后的油价不但没有上涨反而有所下降,“费改税”运行平稳。同时养路费等交通“六费”、政府还贷二级公路车辆通行费的取消,群众反响良好,社会各界满意。

  交通“六费”按时取消。

  国务院通知中要求取消的六项交通规费均按时停征。

  除了已于2001年“费改税”的车购税以及前面提到公路养路费,人们对航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费也都有些生分了。公路客货运附加费,是向旅客和货主征收、由客货运输经营者代收代缴、纳入公路建设基金的规费;公路运输管理费,是向客货运输经营者征收的用于公路运输行业管理的规费。水路的三项规费则与三项公路规费相对应。

  交通“六费”在2009年的交通税费改革中成为历史。通过这场改革,交通规费,在公路上仅剩政府还贷收费公路的车辆通行费;在水路还保留了船舶过闸费、船舶检验收费、船舶港务费、港口建设费等规费。

  政府还贷二级公路收费基本取消。

  2009年2月,国办转发了发改委、交通运输部、财政部《逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案》。8月,财政部《取消政府还贷二级公路收费中央补助资金管理办法》。

  改革的当年,13个省就一次性全部取消收费,涉及公路里程7.7万公里。如今,除个别可以保留政府还贷二级公路的西部省区,政府还贷二级公路收费已基本取消。

  收费征稽人员得到稳妥安置。

  交通税费改革对公路行业影响大,公路行业需要安置的人员也多。需要安置的主要是养路费征稽人员、政府还贷二级公路收费人员。这些人员因建制裁撤而需要安置。而运管费、客货运附加费及水路规费的征收人员则可以在单位内部消化。

  国办转发了交通运输部等部门成品油价格和税费改革人员安置工作指导意见。或因统计口径问题,全国共安置多少人员数字不一。有数字说是44.69万,有数字是23.54万。涉及改革人员都已安置完毕,实现了“转岗不下岗”。  

影响

  交通税费改革的成效,大可进行正面宣传。

  但事物也不可能十全十美。交通税费改革对交通系统的负面影响也不能无视。这也是“震撼”的一部分。

  职能发生重大调整。

  依法征管交通规费,曾经是交通部门重要的行政职能。

  交通税费改革中停征的“六费”,据有关资料占原先交通系统正常收入的九成以上。说原先的交通系统是个“自给自足”的系统也不为过。

  交通税费改革后,交通部门失去了直接实施行政征收的权力。

  交通部门长期采用规费稽征与行业管理相结合的模式。依据有关政策利用规费杠杆,是促进行业发展的有效手段。同时,对经营行为和规费缴纳情况同时监管,也有利于提高执法效率

  改革后,交通部门调控手段没了,监管抓手少了,管理权威下降了。

  队伍出现较大波动。

  国务院对人员安置的总体要求是“转岗不下岗、待安置期间级别不变、合规合理的待遇不变”。

  但是,涉及到人员安置分流的每一次改革都格外复杂。在改革启动一年后的2010年全国交通运输工作会议上,当时的李部长在讲话中称“全国安置改革涉及人员过半”。到2011年的全国交通运输工作会议,李部长称“改革涉及人员安置工作进展顺利”……

  交通税费改革中对公路收费人员的安置相对简单,转岗到公路养护部门和新增高速公路收费站点工作。因为业务内容接近,比较容易适应。

  但12万养路费稽征人员的分流压力就比较大。除了提前退休的、考入税务部门的,主体都留在交通系统。根据“先整体转岗,再逐步分流”的思路,在经过较长时期的等待后,稽征人员或充实到“加强公路路政管理和治超工作”中,或成建制组建“综合交通行政执法队伍”。

  尽管同在交通系统,但稽征业务有其特殊性,原稽征人员转岗从事路政管理、综合执法还是有适应过程。同时,一些地区似乎出现了新组建队伍与原有的管理队伍的机构重叠、职能交叉的问题。

  资金调控权限弱化。

  “费改税”后,交通部门不再是交通资金的征收主体,对交通资金的管理权限也明显弱化。交通资金主要在财政系统周转。交通部门虽然有话语权,但掌控的主动权大大缩小。同时,相比原先收费模式,改税后资金分配、拨付的环节增加。

  交通运输事业还在发展,资金需要在增加。燃油消费税交通专项资金“以收定支”而非“以支定收”,资金的增长可能低于原交通“六费”的增长速度。而且交通部门的一些新增职能所需的经费难以保障

  另外,原有的以交通规费为信用担保向银行融资的交通建设融资模式也难以为继。

  国务院在改革通知中要求,交通税费改革后形成的交通专项资金实行“四个不变”,即资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。但是这“四个不变”的原则不够具体,在实操中很可能走样变形。

  当年财政部《关于规范成品油价格和税费改革资金管理有关问题的通知》(财预〔2009〕351号)就指出“有个别地方出现了资金拨付不够及时、管理不尽规范的情况”。

  这里也顺便安慰下交通系统正为“经费自理”感到不解甚至愤懑的事业单位工作人员。交通系统事业单位的经费主要还是来自中央转移支付的交通专项资金。这就是交通税费改革形成的,与地方财政关系不大。

  笔者查到财政部《关于提前下达2019年中央对地方成品油价格和税费改革转移支付的通知》(财预〔2018〕156号)。2019年的经费已经下达到省上。

启示

  查阅那些旧资料,十年前的交通税费改革仿佛刚刚发生。

  鉴“古”知今。那场改革对于今天的面临改革的交通人可能也有些启示。

  拥抱变化才有未来

  在这个改革的时代,“变”才是不变的主题。交通运输部门与其他部门一样,面临着多项改革。密集的改革接踵而至,还可能相互交织叠加。作为个体,改变不了什么,阻止不了改革。而改革,可能提供更多的不确定性。这些不确定性中或许就蕴藏着机遇。10年前,一些稽征人员考入税务部门,大多数都成了国家公务员,成长轨迹彻底改变;有的转入其他执法岗位也发挥重要作用。塞翁失马,焉知非福。交通税费改革如此,此番改革也值得期待。

  放下执念才会自在。

  改革也不会没有弊端,只要利大于弊就应积极推进。当然在推进过程这应该积极兴利去弊。在交通税费改革中,燃油消费税固然体现了“少用油少纳税、多用油多纳税”,但也存在“烧油的不上路、上路的不烧油”的问题。特别是非车用成品油也在交“养路费”,而越来越多的新能源机动车却不用交“养路费”。尽管如此,综合权衡起来,征税的方式仍然比按车辆固定收费方式更为高效合理。这样的改革就值得推进。甚至有时改革就是一种无所谓对错的选择。纠缠于一些枝节,怕不利于大局。在改革过程中执于一念、固执己见,并不可取。

  只有自强才能自立。

  是金子在哪里都会闪光。努力提高自身的能力和素质,就能较快适应各种岗位,就能始终立于不败之地。任何单位都需要精通业务的“顶梁柱”,欢迎脚踏实地的“老黄牛”。可以想象,在交通税费改革中,一定是适应能力强的转岗人员更受新单位的欢迎,更能在新岗位建功立业。真正着急的,大多是那些身无长技又不肯努力的人。

  调整心态才有状态。

  面对改革,人们或多或少会沦陷于一些不良心态和情绪:失落心态、不满心态、到站心态……焦虑情绪、观望情绪、抵触情绪……遇事能拖则拖、能推则推,“等改革完了再说”。有一些焦灼和迷茫可以理解,但心神不宁、精神不振的状态持续,以至影响工作就危险了。改革并不取决于个体的好恶。不满、排斥,可能对改革没多大影响,但却很可能耽误自己的前程。还是调整好心态,以最好的状态投身改革。  

版权声明:游手说 发表于 2020-03-30 0:00:00。
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